解读人大常委会立法规划：修法过半　关注社会领域立法

十一届全国人大常委会立法规划近日出台。侵权责任法、非物质文化遗产保护法、行政强制法、社会救助法等49件法律案都安排在本届全国人大常委会任期内提请审议。

全国人大常委会办公厅有关负责人介绍，这49件法律案涉及宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法全部七个法律部门。

除了这49件要求在本届任期内提请审议的一类项目，立法规划还包括司法协助法、住房保障法、违法行为矫治法等15件需要进行深入研究、条件成熟时安排审议的二类立法项目。这位负责人表示，实施好立法规划，将使中国特色社 会主义法律体系门类更加齐全、制度更加完备、结构更加严谨。

立法规划从无到有日臻完善

本届常委会立法规划是全国人大常委会制定的第五个立法规划。

“自1954年以来，全国人大常委会的立法规划工作经历了从无到有、从有到逐步完善的过程。”全国人大常委会办公厅有关负责人介绍说。

“九届全国人大及其之前的几届全国人大，立法规划都是由全国人大常委会秘书处主持拟定的。这是全国人大常委会立法规划工作的第一个阶段。”这位负责人介绍说。

从1954年一届全国人大一次会议即开始加强国家立法工作。“文化大革命”期间，国家立法工作基本停滞。党的十一届三中全会提出，要加强社会主义法制建设。根据这一重大决策，国家加快了立法步伐。1979年五届全国人大二次会议一次就审议通过了7部法律。

1985年1月，六届全国人大常委会第九次会议之后，全国人大常委会召集省级人大常委会的负责同志开了两天座谈会，请各地提出在对外开放和经济体制改革中，需要制定哪些法律。这次会议后，全国人大常委会决定，要分轻重缓急，有计划地根据具体情况加快经济立法工作。

1988年7月1日，七届全国人大常委会第二次会议通过的工作要点明确提出，立法工作要制定规划，抓住重点，有计划、有步骤地进行。与此同时，全国人大法律委员会提出了《关于五年立法规划的初步设想》。七届全国人大二次 会议以后，全国人大常委会秘书处作出了《关于七届全国人大立法工作的安排意见》，明确了列入安排意见的法律草案的起草单位和提请审议的时间。1991年， 《全国人大常委会立法规划(1991?10-1993?3)》出台，这是全国人大常委会第一个正式的立法规划。

八届全国人大常委会十分注重立法工作的计划性，制定了五年立法规划，每年都制定年度立法计划。九届全国人大常委会在此基础上，提出立法工作要做到“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”。

“从十届全国人大常委会开始，由常委会办公厅负责立法规划、立法计 划的拟定工作。这是全国人大常委会立法规划工作的第二个阶段。”这位负责人表示，实行计划立法的重要性越来越得到广泛认同。“没有立法规划时，全国人大常委会的立法工作比较被动。常委会会议审议什么法律草案，要等着有关机关提请审议。‘提什么审什么’，这样，一些经济社会发展急需的法律不能及时出台。”

2007年，全国人大常委会对立法工作机制作出重要调整，决定由常委会法制工作委员会承担立法的规划、组织、协调、指导、服务等职能，统筹立法工作的全过程。

“由法工委负责立法规划、立法计划的拟定工作，是全国人大常委会立法规划工作的第三个阶段。”这位负责人说，调整后的工作机构将使立法工作更加符合客观规律，更好地适应今后立法工作的实际需要。

“制定立法规划，是人大加强立法工作的一个重要举措。实行计划立 法，可以使立法工作突出重点，使立法活动适应改革开放和现代化建设的需要；能够增强立法工作的主动性；可以防止立法工作中的重复、分散或遗漏现象，避免不必要的立法活动；有助于各部门之间的协调和有准备地参加立法活动，提高立法质量。”这位负责人这样评价立法规划的重要作用。

修改的法律超过半数

修改全国人民代表大会组织法、修改消费者权益保护法、修改防震减灾法、修改预算法……制定与修改法律并重，维护法制统一，是本届常委会立法规划的一大特点。在49件一类立法项目中，对现行法律进行修改的达28件，超过一半。

截至目前，我国现行有效的法律已达231件，涵盖宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门；现行有效的行政法规近600件，地方性法规7000多件。以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。

然而，中国特色社会主义法律制度不是静止的、封闭的、一成不变 的，立法要体现与时俱进的精神，处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系，把修改法律与制定法律放在同等重要的位置。对法律及时进行修改，本身就是提高立法质量的表现。近年来，全国人大及其常委会十分注重在认真研究制定新的法律的同时，及时修改那些与发展形势不相适应的法律，使法律体系根据国家的政 治、经济和社会形势发展的需要逐步趋于完善。

今年4月底，在全国人大常委会组成人员履职学习专题讲座上，常委会法制工作委员会副主任信春鹰说：“在中国特色社会主义法律体系基本形成的条件下，立法工作的重点要从制定法律转到根据国家改革开放的需要修改完善现行法律上来。”

“本届立法规划坚持制定与修改并重，使法律更好地适应我国经济社会 发展新时期新阶段的需要，发挥法律在国家经济、政治、文化和社会生活中的规范、引导和保障作用。”全国人大常委会办公厅有关负责人表示，本届常委会立法规 划按照确保2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善的目标任务，将在法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要制定、且立法条件比较成熟的法律，已经与经济社会发展不相适应、需要抓紧修改的法律，作为立法的重点。

民法典主要部分将完备

记者注意到，侵权责任法、涉外民事关系法律适用法均进入立法规划一类立法项目之列，将在本届常委会任期内提请审议。全国人大常委会办公厅有关负责人表示，这两部法律如果出台，中国民法典的主要部分就都具备了。

法学界有一句名言：“民法乃万法之母”。

从上个世纪50年代开始，我国曾数次起草民法典，但因缺乏制定民法典的社会条件和经济基础，而未能成功。

1986年4月12日，六届全国人大四次会议通过了民法通则。虽然只是通则，但对改革开放之初的中国影响却是巨大而深远的。它至今仍指导着我国的审判实践，并作为基本规则已经和继续影响着人们的日常生活。

2002年12月23日，备受关注的民法草案在九届全国人大常委会 第三十一次会议上首次提请审议。这一草案共九编，其中合同法、婚姻法、收养法、继承法是现行有效的法律，编入民法草案时未作修改。其他部分是新起草的，包括总则、物权法、人格权法、侵权责任法和涉外民事关系法律适用法。

在常委会审议时，许多常委会组成人员认为，制定民法十分必要。但民法涉及面广、内容复杂，九编一并研究修改历时较长，以分编审议通过为宜。当前最应抓紧制定的是物权法。

2007年3月16日，十届全国人大五次会议通过物权法。就这样，在民事法律方面，我国制定了民法通则、合同法、担保法、拍卖法、商标法、专利法、著作权法以及婚姻法、继承法、收养法等一系列法律，涉及土地、采矿及其他专项财产权属等民法规范，在有关单行法中也作出了规定。

随着此次侵权责任法和涉外民事关系法律适用法列入新一届全国人大常委会立法规划，我国民事法律逐渐向民法典迈进。

继续关注社会领域立法

今年3月，吴邦国委员长在作常委会工作报告时说，今年人大立法工作要在继续完善经济领域立法的同时，加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障。

我国在社会法方面已制定了一系列法律，保障劳动者、失业者、丧失劳动能力的人和其他需要扶助的人的权益。如劳动法、残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、劳动合同法等。

关于社会领域急需制定的法律，九届全国人大法律委员会主任委员王维澄在一次法制讲座中说，要制定社会保险法和社会保险基金管理法，对医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险等制度作出法律规范，同时对社会福利、社会救济、优抚安置等方面作出法律规范。

针对我国社会领域立法相对滞后的实际情况，本届立法规划坚持以人为 本，以改善民生为重点加强社会领域立法，从法律制度上努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在立法项目上，把社会领域立法作为立法规划的重点摆在了突出位置。制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、精神卫生法、社会救助法、慈善事业法，修改老年人权益保障法等均进入一类立法项目 行列。

近年来，关于制定社会救助法和慈善事业法的议案也备受关注。十 一届全国人大代表张喆人等30名代表提出的关于制定社会救助法的议案提出，社会救助是保障社会成员基本生存条件的最后一道防线。我国虽已初步建立社会救助制度，但社会救助法律制度尚未形成。建议制定社会救助法，明确政府责任，建立资金保障和管理机制，明确救助范围和标准，规范救助程序，明确违法责任和救济 手段。杨伟程等32名代表提出的关于制定慈善事业法的议案提出，我国慈善事业明显落后于社会发展需求，应当尽快制定慈善事业法，规范慈善活动，保障和促进慈善事业的健康发展。

全国人大常委会办公厅有关部门负责人表示，随着社会救助法、慈善事业法本届任期内提请审议，我国在社会领域的立法，尤其是社会保障方面的法律将趋于完善。

三大诉讼法修改进入立法规划

三大诉讼法，关系每一位诉讼参与人的权益。申诉难、执行难、公益诉讼难、行政裁决执行难……近年来，社会各界要求修改三大诉讼法的呼声日益高涨。终于，三大诉讼法修改已进入倒计时。

近日，修改三大诉讼法再一次进入全国人大常委会的立法规划，与上一届立法规划相比，三大诉讼法这次同时进入了一类立法项目，专家预期，三大诉讼法的大修势在必行。

刑事诉讼法于1979年7月1日在五届全国人大二次会议上通过，是新中国的第一部刑事诉讼法典。1996年，八届全国人大四次会议通过了关于修改刑事诉讼法的决定。2002年10月，学界讨论证据制度，由此掀起了修改刑事诉讼法的热议。

刑事诉讼法修改虽进入了上一届全国人大常委会的立法规划，但修改草案一直未能提请审议。2007年修改的律师法与正在酝酿修改的刑事诉讼法实现了提前对接，因此，刑事诉讼法的修改工作有望加快步伐。

民事诉讼法于1991年4月9日在七届全国人大四次会议上通过。2007年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议通过了关于修改民事诉讼法的决定。民事诉讼法虽然也进入了上届全国人大常委会一类立法项目，但并没有完成学界期待的“大修”。

民事诉讼法是我国各级人民法院审理民事案件的基本程序法，对于保护 当事人的诉讼权利，保障人民法院正确、及时地审理民事案件，维护经济社会秩序，促进社会主义现代化建设，发挥了重要作用。近年来，随着改革开放和经济社会的发展，经济成分、组织形式、利益关系日趋多样化，新情况、新问题不断出现，民事纠纷日益增多，公民、法人向人民法院提起民事诉讼维护自身合法权益的民事 案件大量增加，人民法院在审理和执行过程中遇到了许多新的矛盾和难题。一审普通程序、简易程序、二审程序、涉外民事诉讼程序、公益诉讼制度、证据制度、调解制度等各方关注的问题，有望在民事诉讼法“大修”时得到改善。

行政诉讼法于1989年4月4日在七届全国人大二次会议上通过。这部法律在中国法制史上具有特殊意义。作为中国历史上第一次全面建立起来的“民告官”制度，行政诉讼法的出台是依法治国、依法行政的重要拐点。

行政诉讼法实施近20年来，不同程度地出现了“立案难”、“胜诉 难”等问题。在十届全国人大常委会立法规划中作为二类立法项目的行政诉讼法，此次在新一届常委会立法规划中进入一类立法项目，将在新一届常委会任期内提请审议。有专家分析，行政诉讼法修改将有望扩大受案范围，公益诉讼体系也有望得以完善。